Au défi des émotions et du droit internatio­nal

Jean-Daniel Delley

Après la votation du 9 février dernier, le droit d’initiative est une fois de plus mis au banc des accusés. Mais plutôt que de casser le ther­momètre, interro­geons-nous sur les causes de la fièvre. 

C’est tout à la fois le nombre et la nature des initiatives qui dérangent. Leur trop grand nombre accaparerait le temps des autorités et de l’administration, les dis­trayant de la résolution de problèmes plus impor­tants; les initiatives ne viseraient trop souvent qu’un objectif de propagande électorale; elles favoriseraient les revendica­tions simplistes et réductrices chères aux populistes et mettraient en péril notre poli­tique extérieure. 

D’où des propositions visant à discipliner la démocratie directe – augmen­tation du nombre de signatures exigées, réduction du délai pour leur ré­colte, élargissement des conditions d’irrecevabilité, introduction d’un quo­rum en lieu et place de la majo­rité simple notamment. 

Ces critiques sont aussi anciennes que le droit d’initiative lui-même. Il faut rappeler d’ailleurs qu’en 1891, le Conseil fédéral et le Parlement ne se ral­lièrent qu’avec réti­cence à cette idée, tout comme le peuple qui ne l’approuva qu’à une faible majorité. Cette méfiance est compréhensible puisque l’initiative, en s’adressant directement au peuple, permet de bous­culer l’agenda politique et de court-circuiter l’exécutif et le législateur. Aussi, dans les périodes de crise et de guerre les autorités n’ont pas hé­sité à en restreindre l’usage – ainsi que celui du référendum –, parce que«l’insécurité et la malice des temps entravaient l’examen tranquille et objectif des pro­blèmes et favorisaient l’excitation des masses»  (Feuille fédérale 1948 1041). 

Dès ses débuts, le droit d’initiative a permis l’expression des émotions po­pulaires comme de sentiments peu louables. Première proposition déposée et acceptée en 1893, l’interdiction de l’abattage rituel du bétail fleurait l’antisémitisme de l’époque. Et l’interdiction de l’absinthe fut plébiscitée en 1908 à la suite de l’assassinat de son épouse et de ses enfants par un adepte de la fée verte. Les propositions contempo­raines concernant l’internement à vie des délinquants dangereux, les interdictions profession­nelles frappant les pédophiles comme l’interdiction des minarets s’inscrivent dans une longue tradition de votations dominées par les préjugés et les émotions. Quant à l’accusation de propagande électorale, elle n’est pas nouvelle: l’année précédant les élections fédérales a toujours vu croître le dépôt d’initiatives. 

Néanmoins, la pratique de l’initiative et le contexte juridique ont changé. Alors que 130 initiatives ont été déposées entre 1891 et 2000 et seulement 13 d’entre elles acceptées en votation populaire, 60 demandes ont abouti et 9 ont été approuvées par le peuple depuis le début de ce siècle. 

Pratique de l’initiative élargi 

L’initiative populaire fut longtemps le moyen d’expression de minorités mal ou pas représentées au Parlement. Aujourd’hui, tous les partis gouverne­mentaux y ont re­cours, quand bien même ils pourraient espérer trouver une majorité aux Chambres. Par ailleurs, le corps électoral est devenu moins prévisible. Alors qu’autrefois les par­tis structuraient fortement le corps électoral, ce qui laissait peu d’espoir aux initiants, les liens entre partis et citoyennes et citoyens se sont distendus, augmentant ainsi les chances de succès des initiatives. De plus, l’affaiblissement de la propension au com­promis au sein du Parlement laisse en jachère un certain nombre de pro­blèmes. Dès lors, le champ ouvert à la pratique de l’initiative s’est élargi. Plutôt que de stig­matiser les «abus» de la démocratie directe, voyons plutôt dans son usage accru le signe d’une insatisfaction face à des problèmes non résolus. 

Enfin, le rôle croissant du droit international pose la question des limites du droit d’initiative, conçu d’abord pour un cadre national. Les cas d’incompatibilité totale ou partielle entre l’ordre international et le droit in­terne adopté par voie d’initiative se font plus fréquents. Faut-il invalider systématiquement de telles initiatives? Ce serait vider progressivement ce droit de sa substance. 

Les deux solutions mises en consultation par le Conseil fédéral pour amé­liorer la compatibilité entre le droit international et le droit interne n’ont d’ailleurs pas passé la rampe de la consultation. D’une part, il s’agissait d’examiner préalablement la con­formité d’un projet d’initiative au droit inter­national et, le cas échéant de mentionner cette incompatibilité sur les feuilles présentées à la signature. D’autre part, une at­teinte au noyau des droits fondamentaux aurait constitué un motif d’invalidation. Faute de majo­rité pour l’une ou l’autre de ces propositions, le Conseil fédéral a re­noncé à soumettre au Parlement un projet qui d’ailleurs ne réglerait de loin pas tous les problèmes. En particulier, il n’aurait pas permis d’invalider l’initiative «contre l’immigration massive».

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